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RIFLETTORI SU GERMANIA, FRANCIA, OLANDA E REGNO UNITO

Le politiche di sostegno

di Concetta Maria Vaccaro
(settore "Welfare", diritti di cittadinanza, Censis)
            

   Famiglia Oggi n. 8/9 agosto-settembre 1999 - Home Page Interventi di tipo assistenziale. Spesa sociale per l’infanzia. Benefici monetari secondo la presenza o meno del vincolo di reddito. Dall’analisi comparata l’Italia si distingue per lo scarso riconoscimento delle funzioni familiari.

Questo contributo (1) alla riflessione sul tema delle politiche di sostegno alla famiglia nel nostro Paese, sulle carenze e l’evoluzione possibile si basa sulla comparazione internazionale tratta in larga parte da uno studio sulle politiche socio-assistenziali in Europa, effettuato per conto del Cnel.

Nella prima parte si intendono descrivere brevemente, in chiave problematica, le caratteristiche dell’approccio attuale delle politiche sociali nei confronti della famiglia in Italia.

La seconda parte, focalizzata sulla comparazione con i diversi Paesi analizzati (Regno Unito, Francia, Germania, Olanda), può rappresentare, attraverso l’indicazione di caratteristiche principali e direttrici del processo di modificazione che sta investendo il comparto socio-assistenziale in Europa e, in particolare, l’insieme di prestazioni rivolte alle famiglie, una buona base di riflessione e discussione rispetto a quanto oggi accade nel nostro Paese.

Ciò che appare caratterizzare l’approccio delle politiche di welfare rivolte alla famiglia è una sorta di oscillazione tra una centralità dichiarata ma solo formale della famiglia e la sua sostanziale marginalità come soggetto delle politiche sociali.

Al richiamo teorico alla rilevanza e alla necessità di una sua promozione si contrappone, nella prassi, la negazione di tale importanza, il cui segnale principale è quello che potremmo definire "l’inconsistenza" delle politiche familiari in Italia.

I tratti principali di tale ambiguità sono riconducibili: al mancato richiamo alla famiglia come soggetto di riferimento delle politiche assistenziali, fiscali, socio-sanitarie, a fronte di una situazione in cui l’individuo è considerato destinatario unico dei diversi interventi di welfare. Le politiche sono piuttosto concentrate su bisogni sociali (lavoro, casa, salute, povertà) rivolti a individui (bam-bini, anziani, donne) e prescindono dalla considerazione del contesto familiare; al carattere marginale, spesso disorganico e contraddittorio dei pochi interventi che, talvolta solo formalmente, si riferiscono esplicitamente alla famiglia, senza contare né su un unico referente istituzionale né su un’impostazione coerente degli obiettivi da perseguire; alla tendenza generale a valutare astrattamente il soggetto famiglia, prescindendo dai cicli e dagli eventi critici che caratterizzano la sua evoluzione nel tempo e ne determinano nuove modalità di funzionamento e una diversa articolazione dei bisogni; al mancato riconoscimento di fatto del ruolo della famiglia (in pratica dato per scontato e sottinteso), non solo rispetto allo svolgimento dell’attività di cura nei confronti dei componenti deboli, ma anche all’insieme dei compiti di intermediazione da essa esercitati, per quel che riguarda l’accesso e le modalità di fruizione, sia rispetto alle reti informali che nei confronti della complessa organizzazione dei servizi, pubblici e privati, profit e non profit.

Tale approccio di politica familiare si inserisce in un modello di riferimento culturale complesso e articolato, caratterizzato da almeno tre aspetti.

Si tratta di politiche che presupponevano, e ancora in larga parte presuppongono, un modello di relazioni familiari e di parentela in cui sono le donne a prendersi cura dei non autonomi (bambini, anziani, malati, handicappati) e ciò anche, e a maggior ragione, nel momento in cui si riconoscono i diritti delle donne lavoratrici e madri. È il caso, ad esempio, della legge sugli asili nido, interpretati come servizio che risponde alla necessità di svolgimento di un compito di cura dell’infanzia, che, anche in presenza di un impegno di lavoro esterno della madre, rimane sempre e comunque attribuito alla responsabilità e alle competenze della componente femminile della famiglia.

Più in generale, quindi, il modello di riferimento di tali politiche è di fatto basato su una contrapposizione tra attività legate alla riproduzione e lavoro di produzione, in cui la redistribuzione del lavoro di cura tra i generi non viene messa in discussione e, con essa, lo squilibrio e la separazione tra funzioni produttive e riproduttive e l’ineguale distribuzione tra i generi del peso e del costo sociale della riproduzione umana.

L’approccio socio-assistenziale del nostro Paese è deficitario. Manca l’attenzione verso la famiglia come soggetto di riferimento. Gli interventi si concentrano sui bisogni individuali di bambini, anziani, donne, disoccupati.

E, ancora, un ulteriore aspetto del pattern culturale sotteso all’approccio delle politiche familiari è quello della "privatizzazione" della famiglia, in cui si tendono a considerare "questioni" esclusivamente private le funzioni familiari di riproduzione sociale, socializzazione culturale e le caratteristiche di reciprocità e solidarietà che sostanziano la relazione familiare.

In questa accezione, la privatizzazione della famiglia non fa riferimento al rispetto dell’autonomia dei singoli e delle famiglie contrapposto all’ingerenza e alla regolazione esterna pubblica o statale, ma, piuttosto, alla tendenza a disconoscere la funzione sociale della famiglia.

Una tale impostazione, diffusa a livello di cultura collettiva, ma ampiamente interiorizzata a livello individuale e rinvenibile anche nella percezione e nel vissuto delle famiglie stesse, si rispecchia quindi nell’approccio politico globale nei confronti della famiglia e determina una serie importante di conseguenze che modellano fortemente il rapporto tra welfare e famiglia.

Il primo e più generale effetto è un depotenziamento dell’istituzione familiare, che diviene più debole proprio in quanto individualizzata e privatizzata, tutta fondata sull’investimento (emotivo, ideale, affettivo) dei singoli.

Spesa sociale per la funzione famiglia/infanzia.

Sovraccarico funzionale

In sostanza, in un contesto culturale e politico che determina una penalizzazione di fatto delle scelte familiari e riproduttive (basti richiamare la strutturazione del mondo del lavoro, le difficoltà abitative, il problema della disoccupazione, la carenza di servizi, il costo economico e sociale dei figli, il clima culturale), il mantenimento della funzione di riproduzione sociale e la stessa garanzia della continuità dello sviluppo sociale sono in larga misura affidate alla buona volontà dei singoli, e, in gran parte, alla capacità e alla scelta delle donne di conciliare maternità, cure familiari, lavoro domestico ed extradomestico.

Il secondo effetto della "privatizzazione", sul piano del rapporto tra politiche sociali e famiglia, è quello del sovraccarico funzionale della famiglia, rispetto al quale l’attuale approccio di welfare rimane inadeguato.

Da una parte, esso non ha perso nel tempo il suo carattere assistenziale e riparativo ed è rimasto sostanzialmente estraneo a un’azione di promozione reale di cittadini e famiglie. La focalizzazione degli interventi (più spesso solo economici) sui casi più gravi e conclamati ha di fatto lasciato sole le famiglie cosiddette "normali" di fronte alle fasi e ai momenti critici del loro ciclo di vita e ha assunto "per défaut" la garanzia dello svolgimento della cura e dell’assistenza (e spesso anche del sostegno economico) ai soggetti più deboli.

Dall’altra parte, la fase di ridimensionamento della spesa sociale ha progressivamente esteso il processo di delega alle famiglie e al privato non profit di alcune funzioni finalizzate alla risoluzione di disagi ed esigenze cui non riesce a rispondere, attraverso un ricorso al terzo settore ad altre reti informali di tipo sostanzialmente strumentale.

A ciò si aggiunga, come ulteriore e grave effetto perverso, una sorta di incapacità di pensare le conseguenze in termini di funzionalità sociale di una famiglia lasciata a se stessa. Si pensi al problema della natalità, che mina le stesse basi dello stato sociale e all’equa distribuzione delle risorse tra le generazioni e i sessi, alla capacità di pensare le caratteristiche future dello sviluppo sociale.

Di estremo interesse appare quindi una prospettiva di comparazione internazionale delle politiche rivolte alla famiglia, che consenta, alla luce delle indicazioni tratte dall’analisi delle caratteristiche e della ratio degli istituti attivati in altri Paesi, di meglio comprendere limiti e prospettive di intervento e innovazione del quadro del nostro welfare familiare.

Spesa sociale per la funzione famiglia/infanzia.

Garantire le risorse

Le indicazioni e i dati che seguono sono in gran parte tratti da uno studio finalizzato a realizzare una comparazione dei diversi assetti delle politiche socio-assistenziali in alcuni Paesi europei (2).

A partire dalla difficoltà di trovare una definizione condivisa della nozione stessa di assistenza, si è deciso di fare riferimento ai due elementi ricorrenti nella definizione di politica assistenziale, rappresentati dalla nozione di bisogno e da quella di reddito insufficiente.

Nella maggioranza dei casi sono indicate sotto la voce "assistenza" quelle prestazioni e quei servizi finalizzati a garantire un ammontare minimo di risorse a chi ha reddito insufficiente e una serie di benefici a chi si trova in stato di bisogno, graduando il diritto alla prestazione sulla base del livello di reddito e risorse disponibili. In alcuni casi, inoltre, un fattore discriminante è rappresentato dalla modalità di finanziamento di tipo non contributivo che distingue quelle assistenziali da altre prestazioni di welfare, come previdenza e sanità.

Anche in relazione all’analisi delle prestazioni familiari ci si è dunque soffermati a considerare l’ambito più direttamente (anche se non univocamente) riconducibile a quello dell’assistenza. Tuttavia, va segnalato che i dati di spesa, tratti dall’ultima pubblicazione di Eurostat (3), fanno riferimento a una diversa classificazione e raggruppano l’insieme delle prestazioni monetarie e in natura riconducibili alla funzione famiglia/infanzia.

Le prime interessanti indicazioni di comparazione sono rinvenibili a partire da alcuni dati strutturali.

Un importante segnale del differente peso delle politiche di sostegno alla famiglia è rappresentato, infatti, dalla diversa situazione di alcuni indicatori demografici, tra i quali emerge la situazione dei tassi di natalità e di fecondità dei Paesi considerati. Dai dati Eurostat riferiti agli ultimi anni si evince la peculiarità della situazione italiana, stabilmente agli ultimi posti sia rispetto alla natalità che con riferimento al tasso di fecondità. In particolare, il dato emblematico della natalità evidenzia una situazione italiana in cui il valore oscilla negli ultimi anni sempre intorno al 9,2-9,1, mentre negli altri Paesi i dati, seppure provvisori del 1997, fanno riferimento rispettivamente al 12,4 della Francia, al 12,3 del Regno Unito, al 12,2 dei Paesi Bassi e al 9,9 della Germania, a fronte di una media dell’Europa dei quindici pari a 10,8 nati vivi per 1.000 abitanti.

Spesa sociale per la funzione famiglia/infanzia.

Anche i "dati di spesa" evidenziano il carattere residuale della quota destinata alla funzione famiglia/infanzia, relativa alla classificazione di Eurostat: negli anni considerati (dal 1991 fino al 1995, ultimo anno disponibile per la comparazione europea) non solo tale quota appare decisamente inferiore a quella rinvenibile negli altri Paesi (con la sola eccezione dell’Olanda) ma subisce, ancora una volta in controtendenza, un ulteriore ridimensionamento (tabella 1).

In particolare la quota famiglia/infanzia rapportata al totale della spesa sociale era pari al 4,2% nel 1991 e si riduce al 3,5% nel 1995 , mentre la quota sul Pil (Prodotto interno lordo) passa dall’1,0% allo 0,8%.

Al contrario, negli altri Paesi si rileva un andamento più stazionario o di lieve aumento rispetto a quote comunque mediamente più consistenti (tabelle 2 e 3).

Inoltre a partire dalla distinzione di Eurostat tra prestazioni monetarie e in natura (tabella 4) (4), è possibile effettuare alcune considerazioni: a fronte della generale prevalenza di prestazioni monetarie su quelle in natura, rispetto alla quale l’Italia mostra una situazione di maggiore equilibrio, va segnalato il carattere esiguo delle somme destinate alla funzione famiglia/infanzia che fa supporre carenze in entrambi i comparti; in relazione alle risorse attribuite sulla base della verifica dei mezzi economici delle famiglie destinatarie, va segnalata la quota minoritaria dell’Italia per quanto riguarda le prestazioni monetarie, mentre il nostro Paese è in linea con gli altri per quel che concerne la percentuale di prestazioni in natura sottoposte al vincolo del reddito. Tuttavia, va in questo caso segnalato che essendo queste prestazioni decise ed erogate per la stragrande maggioranza a livello locale (si pensi agli asili nido, o all’assistenza domiciliare), i criteri di definizione del reddito e i vincoli all’accesso sono spesso eterogenei, determinando una diversità di tutela a parità di condizioni di bisogno legata essenzialmente al luogo di residenza.

Prestazioni monetarie e il natura per la funzione famiglia/infanzia.

Comparazione internazionale

Volendo entrare nel dettaglio della comparazione relativa alle prestazioni familiari è opportuno fare una precisazione.

In generale, come già richiamato, le prestazioni qui considerate sono ascrivibili al comparto socio-assistenziale e rientrano nei benefici economici. Presenta qualche peculiarità la situazione degli assegni familiari (ad esempio, in Italia sono destinati alle sole famiglie dei lavoratori e dei pensionati, in Francia hanno carattere universalistico e sono erogate da una cassa specifica) e quella del congedo di maternità e parentale che rientra nei benefici finanziati attraverso la contribuzione.

In questo caso emerge il carattere avanzato della nostra legislazione, il cui regime è più favorevole rispetto a quanto non riscontrato in altri Paesi (tavola 1).

Congedo di maternità e parentale in alcuni paesi europei.

Entrando nel merito della comparazione, emerge una profonda differenziazione tra la situazione italiana (nella quale sono previsti assegni familiari, detrazioni fiscali e forme di sussidio economico per famiglie con difficoltà economiche o specifici problemi, come tossicodipendenza, handicap, quest’ultime decise e definite a livello locale) e quella degli altri Paesi analizzati (tavola 2).

Sotto questo profilo vanno sottolineate la notevole articolazione degli interventi, la tendenza a rivolgersi a famiglie "normali" (il caso emblematico sotto questo profilo è rappresentato dalle politiche familiari francesi) e la possibilità di graduare i benefici sulla base del reddito che si associa alla scelta di dare sostegno in momenti particolari e situazioni problematiche, dal complesso compito di cura dei figli nella primissima infanzia all’alloggio, dalla separazione e il divorzio (tutti i Paesi ad esclusione dell’Olanda prevedono uno speciale istituto per le famiglie monogenitoriali) alla cura familiare di un handicappato, fino all’eventualità di una fase di mancanza di lavoro e così via.

Principali interventi per la famiglia di tipo monetario in alcuni paesi europei.

Inoltre, la famiglia o anche il solo nucleo di convivenza rappresentano un soggetto di riferimento importante delle politiche socio-assistenziali, non solo come target specifico di prestazioni ma anche come riferimento più generale per determinare livello e caratteristiche del bisogno da tutelare. Ad esempio la verifica del reddito comprende nella maggior parte dei casi anche: un controllo sulla disponibilità di risparmi e sul possesso di beni immobili; una verifica della disponibilità di risorse dei membri della famiglia (nel cui novero è compreso spesso anche il convivente); una valutazione complessiva che tiene conto della dimensione e delle caratteristiche del nucleo familiare (presenza di figli a carico, di anziani non autosufficienti); l’accertamento del godimento di altri benefici e prestazioni.

La peculiarità della Francia

Inoltre, nei Paesi analizzati, con l’eccezione dell’Italia, le uniche prestazioni di carattere universalistico rivolte alla generalità dei cittadini, a prescindere dalla presenza di una situazione di bisogno specifico, ed erogate senza una valutazione del reddito (5), sono rappresentate dagli "assegni familiari".

In alcuni casi, come accade in Francia, molte altre prestazioni rivolte alle famiglie sono di carattere generale, non legate al reddito e non categoriali, segno della volontà di dare un supporto alla famiglia in quanto tale, per la realizzazione dei compiti di riproduzione, socializzazione e cura che le sono propri, a prescindere dalla considerazione di bisogni specifici e di eventuali insufficienze di reddito. Naturalmente l’evenienza di tali situazioni le rende a maggior ragione titolari di diritti degni di tutela.

A una tale impostazione è sottintesa sia l’applicazione del "principio di sussidiarietà" (fondato su sostegno e integrazione, ma non sostituzione della famiglia nello svolgimento delle sue funzioni) che il riconoscimento della "funzione sociale della famiglia"(tavola 3; ndr: per la descrizione di dettaglio e la ratio dei singoli interventi rimandiamo alla rubrica Politiche familiari, che a partire dal mese di giugno passa in rassegna alcuni Paesi utilizzando il materiale prodotto dalla stessa Concetta M. Vaccaro).

Appare importante sottolineare sinteticamente le linee guida dell’approccio che caratterizza l’intervento a favore della famiglia, e che si inscrive, in gran parte, nel processo più generale di revisione del comparto socio-assistenziale.

Tipologie di benefici monetari destinate alle famiglie secondo la presenza o meno del vincolo di reddito tra i requisiti di accesso.

In tal senso c’è da segnalare una serie di passaggi, in molti casi a velocità differenziata, nella logica di intervento che vanno verso un approccio in cui si assiste al progressivo allargamento delle strategie promozionali su quelle riparative, il cui esempio più significativo è la crescente introduzione di benefici in-work, che mirano a incentivare la propensione all’inserimento occupazionale e consentono di evitare i rischi della "trappola della povertà", infrangendo la barriera tra politiche assistenziali e politiche del lavoro.

Va segnalata, inoltre, la tendenza a una crescente implementazione di pacchetti di servizi ed erogazioni monetarie personalizzate, modulati sullo specifico di ogni caso trattato e reversibili, sottoposti a una valutazione in itinere della permanenza dei requisiti di accesso e a una valutazione degli esiti, in termini di superamento del problema, promozione e inserimento sociale.

Alla monetizzazione dei benefici, poi, è molto spesso sottintesa l’attenzione al momento e alla funzione svolta in una determinata fase del ciclo di vita. Il sussidio, lungi dall’essere interpretabile come un vitalizio, rappresenta uno strumento per superare una fase critica del ciclo di vita familiare. Ciò spiega l’articolazione degli istituti (dal contribuito per l’affitto o le abitazioni al contributo per la cura dei figli nella prima infanzia, fino al sussidio per far fronte a necessità legate all’acquisto di beni di prima necessità o a spese straordinarie impreviste), il carattere di prestito almeno in parte restituibile di alcuni trasferimenti.

Ambiguità inevitabili

Si procede, inoltre, verso un crescente decentramento (anche nei Paesi a più forte tradizione centralista, come il Regno Unito) allo scopo di garantire la flessibilizzazione dell’offerta di servizi e prestazioni socio-assistenziali e una loro maggiore adesione alle esigenze specifiche degli utenti e di accrescere la responsabilizzazione degli singoli cittadini e della comunità. Tale processo, tuttavia, non è esente da aspetti di ambiguità legati in primo luogo a tutti i rischi di una territorializzazione imperfetta, nella quale si incrementano le differenziazioni tra i livelli di offerta e di tutela a parità di situazioni. Molto spesso, inoltre, il processo di decentramento, così come l’attribuzione di nuove competenze al privato sociale, è guidato non solo dalle esigenze di razionalizzazione dell’offerta, ma anche (e talvolta soprattutto) da quelle di contenimento della spesa.

Si afferma, anche, il principio della sussidiarietà e dell’autopromozione, nell’ambito di servizi finalizzati al mantenimento dei soggetti deboli all’interno della comunità e allo sviluppo di forme di self-help a livello comunitario nel quale grande spazio hanno le associazioni di volontariato. Ciò contribuisce, a livello più generale, a un allargamento del ricorso spesso già consistente al terzo settore.

A livello operativo, poi, va segnalata la diffusione del means-testing quale strumento per calibrare l’accesso ai benefici in una prospettiva di tipo non residuale ma interpretabile in chiave di inclusione: la fruizione di servizi e prestazioni non è riservata in via esclusiva a coloro che sono al di sotto di una soglia di povertà (poverty testing), ma si tratta di un accesso graduato e articolato sulla base del livello di reddito.

Un soggetto a tutti gli effetti

L’espansione delle prestazioni vincolate alla verifica della disponibilità di risorse economiche, nella forma della graduazione dell’accesso ai benefici, rappresenta quindi un passo in avanti rispetto alla valutazione del reddito di tipo poverty-testing e caratterizza l’evoluzione delle politiche assistenziali da rete di sicurezza di tipo residuale a sistema generale di sicurezza sociale, potenzialmente rivolto a tutti i cittadini.

Molti sono dunque gli spunti di riflessione offerti dalla prospettiva di comparazione e uno fra tutti merita di essere richiamato in conclusione. Pur in misura diversificata, nei Paesi considerati va segnalato un riferimento alla famiglia come soggetto di politiche sociali che manca in Italia. A fronte delle politiche familiari universalistiche della Francia va segnalato anche in altri casi un’attenzione alle caratteristiche e alle esigenze del nucleo familiare di appartenenza che, come rilevato, determina e modula l’accesso a molte prestazioni di welfare.

L’indicazione essenziale per il nostro Paese, che ha già compiuto dei timidi passi, seppure ancora di gran lunga insufficienti, in questa direzione (si pensi ai provvedimenti dell’ultima Finanziaria), è dunque quella di partire da una nuova considerazione della famiglia come soggetto centrale delle politiche sociali, il che significa riconoscere il valore sociale della specificità delle sue funzioni e dunque significa impegnarsi nel fornire alla famiglia un sostegno indiretto, capace di creare un "ambiente" favorevole allo svolgimento ottimale delle funzioni che le sono proprie. Si pensi, ad esempio, alla questione centrale della fecondità, rispetto alla quale le politiche familiari hanno il compito fondamentale di rendere più agevole per la famiglia la decisione individuale della procreazione.

Tutto ciò nel quadro di una necessaria e non più procrastinabile riconsiderazione dell’importanza che caratteristiche e funzioni familiari rivestono anche in termini di funzionamento generale della società.

Concetta M. Vaccaro
   

BIBLIOGRAFIA
  • Censis, 32° Rapporto sulla situazione sociale del Paese, Franco Angeli, Milano 1998.
  • Donati P.P. (a cura di), Secondo rapporto Cisf sulla famiglia in Italia, Edizioni Paoline, Milano 1991.
  • Donati P.P. (a cura di), Quarto rapporto Cisf sulla famiglia in Italia, Edizioni San Paolo, Cinisello Balsamo 1995.
  • Eurostat, Social protection expenditure and receipts, 1980-95, Luxembourg 1998.
  • Golini A. (a cura di), Tendenze demografiche e politiche per la popolazione, Terzo Rapporto Irp, Il Mulino, 1994. HMSO, Social Assistance in OECD Countries: Country Reports, OECD, Paris 1996.
  • Missoc, Social protection in the Member States of the European Union, European Commission, 1997.
  • Saraceno C., Trasformazioni dello stato sociale: una ridefinizione del patto sociale di genere, abstract dell’intervento al Convegno Ais, Perché cambiare l’Italia. Le sfide della conoscenza alla retorica, Bologna, Dipartimento di Sociologia, ottobre 1998.
  • Vaccaro C.M., Famiglia e welfare, in L’assistenza sociale, n. 3, maggio-giugno 1995.
  • Vaccaro C.M., Maietta F., vedi nota 2.
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